房地产税:从理论争议转向政策探索

摘要: 房地产税有哪些争议的焦点,未来政策趋势是哪些?

09-11 20:14 首页 南京城记


编者按:2010年10月27日,十七届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展的第十二个五年规划的建议》首次提出“研究推进房地产税改革”。到现在已经有了六年多的时间,在这期间,公众对于征收房地产税的关注度不断上升。在2016年12月决策层提出“房子是用来住的,不是用来炒的”这一房地产市场的定位后,房地产税再一次成为了大家热议的焦点,而房地产税有哪些争议的焦点,未来的政策趋势又有哪些呢?



2010年10月27日,十七届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展的第十二个五年规划的建议》公布,在该《建议》中首次提出“研究推进房地产税改革”

2011年1月上海和重庆提出进行房地产税改革试点。

2012年国务院提出要适时扩大房地产税改革试点范围。

2013年11月召开的十八届三中全会提出加快房地产税立法并适时推进改革的要求。

2015年十二届全国人大常委会立法规划在当年8月份将房地产税法纳入立法规划。

2017年1月,国务院出台的《关于创新政府配置资源方式的指导意见》提出,支持各地区在房地产税等方面探索创新。

2017年3月4日十二届全国人大五次会议举行新闻发布会,大会发言人傅莹表示房地产税法列入本届人大五年立法规划,但2017年并没有把房地产税法提请人大常委会审议的安排。在中央明确房子是用来住的,不是用来炒的这一房地产的定位后,各地调控政策陆续出台,房地产税再次成为关注的焦点。


一、房地产税的几个主要争议



对于征收房地产税,目前有较大的争议:

一是合法性的问题,

二是必要性问题,

三是如何征收的问题。


1.该不该征?


中国现行税制体系中,只有“房产税”,仅限于单位和个人的经营性房地产。而房地产税包括房地产业营业税、房产税、城镇土地使用税、城市房地产税、印花税等。

房地产税到底应不应该征收?诸如美国、加拿大、日本等国家,通常认为的征收逻辑是,因为这些经济体的土地属于私有,因为土地增值,附着于土地之上的房屋也跟着升值,地方政府会向房屋持有人征收房地产税。

在实际中引起争议的是,因为中国的土地归国有,老百姓拥有的只是房屋的所有权和使用权,对土地只有70 年的使用权,租金已经在买房时一次性交付。后期增值的是土地,房屋因为老化破损不仅不升值还贬值,既然贬值就不应该征收房产增值税。

对此,也有一些支持房地产税的专家认为,土地出让金是地租,以土地终极所有权为经济依据去征收地租。征税有一个公权力的背景,是以政治上的权力为背景的依法强制征收。租和税在各个经济体实际都是各行其道,不是两者只能取其一的关系。


2.能否调控房价?


目前不少研究表明,以调控房价和收入分配为由征收房地产税,理由不充分。因为房价和收入分配受到诸多复杂因素的影响,房地产税只是影响因素之一,最终是否有效或者影响程度有多大是难以评估的,如果过于强调房地产税征收对调控房地产价格的影响,可能会使调控房价或者收入再分配的政策目标变得模糊不清。

从增加地方税收的角度,根据测算,在目前的征收模式下,房地产税短期难以替代土地财政。由于较高的豁免设置、较低的累计税率设置、大量房产难以统计和确权、真实城镇化率较低等因素,即使开征个人住房房产税,短期内也难以替代土地出让收入。

在2010年10月提出“研究推进房地产税改革”后,中国将上海和重庆两个城市作为进行征收房地产税的试点城市。2011年1月两座城市分别开始实施房地产税改革试点方案,上海规定对上海居民家庭新购第二套及以上住房和非上海居民家庭的新购住房征收房产税,税率因房价高低分别暂定为0.6%和0.4%。而重庆则对独立别墅、高档公寓无论是增量还是存量均征税,对于在重庆购买房产的三无人员,即无户口、无工作、无投资,购买两套以上住房的从第二套开始要征收房产税。在这六年的时间里,虽然两地政府对房地产税的征收进行多次的调整,但从两个城市征收房地产税对房价的抑制和增加地方财政收入的效果来看,可以说房地产税对二者的影响不大。其作用不明显的原因包括多方面的:比如税基窄,税率偏低; 缺乏房产价值评估体系; 缺乏整体税收结构的调整等等。当然,重庆和上海所实施的房地产税,实际上与我们从一般意义上讨论的房地产税还有一定的差异。

上海和重庆两地房地产税2011年试点办法






另外,目前不同地区、不同城市的楼市出现化,在一些城市和部分二线城市房地产市场需求旺盛的同时,相当部分人口流出的中小城市房屋严重过剩,卖不出去、租不出去,如果开征房地产税,势必对这些城市的经济产生巨大负面作用,有可能导致房屋库存量进一步上升。从短期可能的市场影响看,在一线和强二线由于供不应求,一致性预期下推行房地产税,要注意防止房地产税出现转嫁,推高房价和房租;在三四线城市,推行房地产税将进一步抑制改善性和投资性需求,导致去化周期有所延长。



3.如何征收?


首先是房屋性质问题。由于历史遗留原因,现存房改房、福利房、央产房、军产房、小产权房、经济适用房、集资房、两限房等不同类型的房屋,产权性质差别大,税基不统一。

其次是征收标准问题。关于征税范围、计税依据、税率制定,以及税收减免等课税细节的制定还存在争议。在中国,住房保有环节的房地产税,要考虑以免税条款对应住房基本保障、设计扣除“第一单位”的具体标准,具体而言是按人均面积扣,还是按套数扣,是有争议的。有研究机构曾经提出方案,设计为人均 40 平米,但也有不同意见,立法中大家需寻求最大公约数。有人认为应60 平米,有人认为应该从第一套房扣除,但也有人说扣除第一套房可能会催生离婚潮。也有建议以单亲家庭第一套房、双亲家庭前两套房扣除,从第三套房开始征。然而,究竟设定怎样的标准较为合理,目前也难以达成一致。

关于房地产税计税余值的估价流程,目前尚未建立统一的标准。当前房地产估价的中介机构较为分散,部分二手房可能出于避税的考虑,实际交易价格和官方系统的登记价格差距较大。而且不动产的独一性决定了征税主体的个体差异较大,如何建立城市或者街道范围的基准地价,针对不同房产之间个性因素进行修正,以及随着资产价格变动如何进行价格的及时更新,迫切需要探索出较为适合中国不动产市场的估价体系。

再次是如何征收的问题。迄今为止,中国的税收几乎主要是针对法人进行征收,即便是个人所得税,也主要是通过单位财务部门代扣代缴,如果让税务局直接面对居民个人征收房地产税,难度较大。有人建议采取中介方式,可以把房地产税委托给有资质的资产评估的权威部门来征收,这样可以节省税务部门的人力物力成本。但目前中介的诚信程度、职业操守和业务能力目前是否达到相应的水平,市场也存在不少的怀疑。并且,如果采用重庆、上海征税范围较窄、税率较低的方案,则存在征管成本高,收益小的问题。


二、房地产税如何从理论争议转向政策探索



从我们对欧美发达经济体征收房地产税的历史经验看,房产税能否称为一个国家经济建设的重要资金来源,或者说能否称为政府重要的税收来源,我们认为最重要还是经济发展程度所决定的。在一定意义上可以说,房产税在很大程度上取决于经济发展程度,并不同阶段的税制结构高度相关。房产税属于财产税,是一种直接税,同属直接税的还有所得税等不可转嫁的税种。各个发达国家的税制结构的发展普遍经历了一个以传统的直接税为主的税制结构,到以间接税为主的税制结构,再到以现代直接税为主的税制结构。目前,发达国际的直接税收入占本国税收总额的比重高于发展中国家的直接税占比,以IMF出版的《2008年政府财政统计年报》相关数据统计,2007年美国、法国、瑞典、澳大利亚4个发达国家的所得税、财产税收入合计占本国税制总额的78.4%、60.5%、64.2%和72.8%。泰国、摩洛哥、秘鲁和俄罗斯4个发展中国家的所得税、财产税收入合计占战国税收总额的43.0%、42.7%、44.1%和43.5%。一国税制的发展和经济发展程度息息相关,当一国的经济还是以投资驱动,在三产中,工业占比为主导时,必然流转税是最重要的税收。同样值得关注的是,房产税还和一国的房地产市场的发展程度直接相关。从技术上来讲,房产税无非就是税基乘以税率,税基的大小,或者说是房屋的价值和房地产市场的发展程度是直接相关的,在经济发展程度特定阶段,房屋的供给和需求决定了房屋的公允价值,当然这背后又折射出居民的年龄结构和城镇化发展水平的关系等等。经济体的城镇化发展阶段越高,居民对房地产的刚性需求约旺盛(背后是城镇人口的支持),那么房屋的公允价值就越高,房产税税基就越大。

从具体的政策实施看,房地产税政策呈现如下几个方面的趋势:



1.尽管短期看似乎没有明确的时间表,但房地产税征收是大势所趋。

与一次性获取多年的土地出让金相比,房地产税作为地方政府收入具有“细水长流”的特征,因此成为成熟市场经济体作为地方财政收入的重要和稳定来源,用于支持地方公共设施建设和服务,提升地方房产价值,形成正向循环;如果能得以实施,也可以说是对中国现有房地产市场税收结构中重交易、轻保有特征的修正,有利于房地产市场的健康发展。另外,中国在分税制改革之后,地方的财政收入很大程度上依赖于土地财政,而房地产税可以扩宽地方政府财政收入的来源,有稳定的财政收入,也摆脱对土地财政的依赖,适应当前土地收入持续下降的新政策背景。

2.推出房地产税主要定位为形成合理的税收体系。

无论从国际经验,还是上海和重庆的有限实践来看,房产税短期内对房价的影响是有限的。推出房地产税更多定位为理顺现有的房地产税费结构,形成合理的税收体系,为地方财政提供重要和稳定的税收来源。而且,在当前的环境下,房地产税可以在一定程度上减少地方政府债务负担和提升公共设施建设与服务。

3.房地产税在中国实施需要重点突破实施环节的障碍。

除了立法等准备工作还未完成以外,由于前期重庆、上海的房产税试点很难说有代表性,预计房地产税征收前还会根据新的市场环境,采用新的方案,目前关于新方案还存在许多争论,以及有待解决的技术问题。另外,当前楼市出现明显分化,担心推出房地产税后对三四线城市去库存影响,也是重要的考量因素。

4.新推出的房地产税需要对现行税费体制中的税费项目进行归并和调整。

从趋势看,房地产税的设计和推出过程,实际上是对现行税制以及有关的收费体系的再设计,因为围绕着房地产的税收有很多,还有附加在土地上的各种各样数不清名目的一些费用,都和房地产税有关。新推出的房地产税需要对现行税费体制中的税费项目进行归并和调整,以求更合理地反映房地产市场的税收结构。

5.可能先在更大范围内试行,然后再推广。

2017年以来,一些主管部门的负责人多次强调,支持各地区在房地产税等方面探索创新。在征收房产税已成为大势所趋的背景下,在上海、重庆已经进行了小范围的政策尝试。为了取得更有代表性的政策框架,房地产税可能先在更有代表性的某些城市、省份试行,然后再向全国推广。



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